I dati aggiornati sulla spesa dei fondi Pnrr confermano le difficoltà e i ritardi

Nelle scorse settimane il governo ha incassato il via libera preliminare da parte della commissione europea all’erogazione della sesta rata di fondi del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Si tratta di un traguardo importante, subordinato a tutta una serie di controlli che permettono di comprendere lo stadio attuale del piano. Ma la verifica sul rispetto delle scadenze non rappresenta in questa fase un indicatore particolarmente significativo per valutare se ci sono eventuali criticità o ritardi. Questo perché il Pnrr è stato modificato per ben 4 volte e in molti casi gli obiettivi da raggiungere sono stati posticipati o rivisti al ribasso.

Un elemento molto più utile per valutare lo stato di avanzamento dei vari progetti finanziati con il piano è quello della spesa sostenuta finora. Il suo incremento infatti dovrebbe indicare un avanzamento delle procedure legate alle opere che si intende realizzare. Su questo fronte purtroppo i dati disponibili sono ancora molto scarsi. Per questo abbiamo presentato anche una specifica richiesta di accesso agli atti (Foia) a cui però è arrivata una risposta insoddisfacente.

Tuttavia una recente relazione della corte dei conti fornisce una serie di indicazioni utili a ricostruire un quadro aggiornato. Dal documento emerge come, al 30 settembre 2024, i fondi spesi fossero circa il 30% delle risorse totali assegnate all’Italia.

La corte evidenzia come, a seguito dell’ennesima revisione del piano, ci sia stata anche la necessità di una ulteriore riprogrammazione della spesa. Di conseguenza, l’erogazione di una parte dei fondi inizialmente prevista per quest’anno è stata posticipata al biennio 2025-2026.

I fondi spesi e la nuova programmazione

Le norme in materia di Pnrr prevedono che la corte dei conti rediga una relazione sullo stato di avanzamento del piano con cadenza semestrale. A questo fine i giudici contabili hanno la possibilità di audire i soggetti coinvolti e hanno anche accesso al sistema Regis, la piattaforma dedicata alla rendicontazione del Pnrr e riservata ai soli addetti ai lavori. Sulla base delle informazioni raccolte la corte ha potuto così delineare come si sviluppa il nuovo quadro programmatico della spesa.

In base ai dati presenti sul sistema Regis a inizio novembre, si può notare un ulteriore slittamento in avanti di una parte delle spese precedentemente previste per il biennio 2023-2024 per un totale di circa 2,4 miliardi di euro. A seguito di questa ennesima revisione, si prevede un incremento della spesa di circa 1,2 miliardi nel 2025 e 680 milioni nel 2026. Confrontando questa nuova programmazione con quella originaria emerge come nel biennio 2023-2024 la spesa ipotizzata inizialmente sia stata rivista al ribasso in maniera particolarmente significativa.

A ciò si aggiunge una riduzione anche nelle annualità precedenti, tutte da recuperare nei due anni conclusivi del piano. Rispetto a quanto previsto inizialmente infatti si prevede di spendere ben 8,3 miliardi in più nel 2025 e 8,9 miliardi nel 2026.

Per quanto riguarda i dati sulla spesa sostenuta finora, la corte riporta che nei primi 9 mesi dell’anno c’è stato un incremento di 12,6 miliardi rispetto al dicembre 2023. Tale ammontare rappresenta circa il 30% rispetto alla programmazione rivista presente attualmente sul sistema Regis. Ciò significa che, in teoria, nell’ultimo trimestre dell’anno si dovrebbero riuscire a spendere ben 29,5 miliardi di euro.

A questo proposito però occorre sottolineare che il governo nel documento programmatico di bilancio (Dpb) ha ulteriormente rivisto al ribasso le stime. In base a questo documento infatti il livello di spesa raggiunto attualmente sarebbe pari a circa il 60% di quanto previsto per l’anno in corso. Dunque l’aspettativa sarebbe quella di riuscire a spendere un totale di circa 21 miliardi nel 2024.

Ciò però comporterebbe una ulteriore revisione rispetto alla programmazione della spesa contenuta in Regis e un ennesimo aumento degli obiettivi da raggiungere nel biennio 2025-2026.

Dove si concentrano i fondi già erogati

La relazione della corte dei conti fornisce ulteriori dati sulla spesa sostenuta, aggregati per missione e componente del Pnrr. Considerando la nuova programmazione 20-24, sono gli investimenti contenuti nella missione 3 (dedicata alle infrastrutture e alla mobilità) quelli che fanno registrare il tasso di avanzamento più elevato. Parliamo dell’87% di fondi già erogati a fronte di quanto programmato. Dato che sale al 92% se consideriamo gli investimenti ferroviari raccolti nella componente 2. Si deve però rilevare come, a livello complessivo, la spesa sostenuta rappresenti appena il 37% rispetto al totale delle risorse assegnate per questo tipo di interventi. Anche su questo fronte peraltro, le difficoltà non sono mancate.

Sempre con riferimento alla programmazione 20-24, risultano in stato particolarmente avanzato anche la prima missione dedicata a digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura (70%) e la seconda dedicata alla transizione ecologica (68%). Nel primo caso a trainare la spesa sono stati principalmente gli investimenti della componente 2 (Digitalizzazione, innovazione e competitività nel sistema produttivo) con un tasso di avanzamento del 77%. Nel secondo caso invece risulta particolarmente elevata la spesa per gli investimenti della componente 3 (efficienza energetica e riqualificazione degli edifici) che raggiunge addirittura il 97%.

A incidere particolarmente su questi dati sono i fondi erogati attraverso i crediti d’imposta, come Superbonus e Transizione 4.0. La corte fa notare che se si escludessero dal conteggio queste due misure la percentuale di completamento per la missione 1 scenderebbe al 40% mentre per la missione 2 al 37%.

Gli investimenti contenuti nella missione 5 (Inclusione e coesione) sono quelli che presentano lo scostamento più significativo rispetto al cronoprogramma 20-24. Parliamo di una spesa sostenuta pari al 27% rispetto a quanto previsto per l’anno corrente. Percentuale che scende all’11% considerando l’importo totale delle risorse disponibili. Le missioni 4 (Istruzione e ricerca) e 6 (Salute) hanno un livello di allineamento rispettivamente del 60% e del 68%. In entrambi i casi, tuttavia, parliamo di dati particolarmente bassi rispetto alla dotazione finanziaria totale. Si tratta rispettivamente del 25% e del 14%.

A livello di singole misure con dotazione finanziaria, la corte rileva che nel 79% dei casi il tasso di avanzamento complessivo risulta essere inferiore al 25%. Solamente il 13% delle misure si colloca a un livello di avanzamento compreso tra il 25% e il 50%. Solo l’8% degli investimenti si trova a un livello ancora superiore.

La rendicontazione della spesa

Altri dati interessanti che emergono dalla relazione della corte dei conti sono quelli relativi alla rendicontazione delle spese sostenute. Un passaggio fondamentale per i soggetti attuatori al fine di ottenere i fondi assegnati. Tale attività costituisce la fase conclusiva di ciascuna spesa (parziale o totale che sia) e consiste nell’invio della documentazione a supporto dei pagamenti disposti. Eventuali criticità o ritardi in questa fase possono rappresentare un problema per quei soggetti che hanno anticipato i fondi con risorse proprie. Perciò è molto importante analizzare anche questi dati. I controlli sono a carico delle amministrazioni centrali titolari della specifica misura e si distinguono in:

• Formali (su tutti i progetti): verifica della correttezza e completezza dei dati e della documentazione amministrativa, tecnica e contabile inviata;
• Sostanziali (anche a campione) circa la regolarità delle spese e delle relative procedure rendicontate dagli attuatori.

Se l’esito dei controlli è positivo, i rendiconti sono trasmessi all’ispettorato generale per il Pnrr del ministero dell’economia. Quest’organo aggrega i rendiconti per misura e dispone l’erogazione dei pagamenti. Inoltre esegue specifici controlli su base campionaria focalizzati sui profili del conflitto di interessi e del rischio di doppio finanziamento.

L’analisi delle informazioni disponibili su Regis restituisce un quadro in cui la rendicontazione si trova ancora in una fase iniziale. Infatti, alla data del 17 luglio, risultavano ultimati 4.775 rendiconti di progetto da parte dei soggetti attuatori (i progetti finanziati attualmente sono oltre 260mila). Questi rendiconti sono legati principalmente a investimenti contenuti nella missione 1 (32%) e nella missione 4 (26%). Ciò comporta che tali istanze sono soggette principalmente ai controlli dei ministeri della cultura (26%), dell’istruzione (22%) e del dipartimento per lo sport (10%).

Oltre la metà (52%) dei rendiconti predisposti dai soggetti attuatori devono ancora passare al vaglio delle amministrazioni titolari competenti. C’è poi un 23% di progetti che si trova nella fase della verifica formale mentre solo l’1% si trova alla fase della verifica sostanziale. Scomponendo l’iter di controllo tra verifiche formali e sostanziali, va sottolineato come le prime, necessarie su tutti i rendiconti, abbiano assorbito gran parte delle tempistiche di approvazione con circa 73 giorni, a fronte dei 19,4 mediamente impiegati per i controlli sostanziali.

A livello di amministrazioni titolari emergono risultati molto disomogenei, anche influenzati dal numero di rendiconti di competenza. Fanno registrare dati superiori alla media il ministero del lavoro (quasi 8 mesi per un solo rendiconto), quello delle infrastrutture (oltre 6 mesi per 38 rendiconti), quello della cultura (poco meno di 4 mesi, ma per 607 rendiconti) e quello della salute (più di 3 mesi per 89 rendiconti). 

Le cause delle difficoltà nei controlli

La corte ha anche svolto degli approfondimenti in merito alle difficoltà incontrate dalle amministrazioni titolari che hanno fatto registrare tempi superiori alla media. Il primo elemento che emerge è il numero molto consistente delle rendicontazioni presentate, a cui si associa spesso uno scarso livello di adeguatezza compilativa. Anche l’eterogeneità dei soggetti attuatori coinvolti (che può variare da strutture interne ai ministeri a società pubbliche e private, a enti locali e organizzazioni profit e no profit) ostacola la celerità dei controlli soprattutto nella fase iniziale. Le amministrazioni consultate hanno poi sottolineato il fatto che i soggetti attuatori spesso presentano rendiconti con importi molto ridotti (spezzettando quindi le richieste anziché presentarne una univoca), aggravando ulteriormente il lavoro delle strutture preposte al controllo.

Altro fattore che incide negativamente sulla capacità di gestire le attività di verifica delle spese è la forte carenza di personale. Tutte le amministrazioni in esame hanno infatti evidenziato penuria di organico negli uffici di rendicontazione e controllo, con conseguente allungamento delle tempistiche.

Per far fronte alle carenze documentali e alla difficoltà dei soggetti attuatori di rispondere alle richieste di integrazione, sono state avviate attività formative e di affiancamento. Al fine, invece, di sopperire alla mancanza di personale dedicato alle attività di controllo, in alcuni casi, sono state avviate procedure per il reclutamento di esperti. In altri casi invece l’amministrazione sta verificando la possibilità di attingere a servizi di assistenza tecnica, anche con il coinvolgimento di soggetti esterni.

Inoltre, per velocizzare le erogazioni il governo è intervenuto con un decreto legge, il 113/2024. In sintesi, al fine di garantire ai soggetti attuatori la liquidità necessaria alla realizzazione degli interventi, le amministrazioni titolari sono autorizzate a erogare fino al 90% del costo dell’intervento a carico del Pnrr entro 30 giorni dalla data di presentazione della richiesta. Le verifiche e i controlli sulla documentazione giustificativa saranno concentrati nella fase finale della procedura, prima dell’erogazione del saldo.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Unsplash Guillaume TECHER – Licenza